Comprendre la PAC

Bien qu’elle constitue le premier budget européen, la PAC reste très largement méconnue des citoyens européens. Elle concerne pourtant la majeure partie de nos territoire et de nos paysages, la majorité de notre alimentation, impacte notre santé et notre environnement. Alors quels sont les enjeux de la PAC ?

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La PAC : son historique, ses évolutions

La PAC est née au sortir de la seconde guerre mondiale : les six pays composant alors le marché commun, emmenés par la France, premier pays agricole, instaurent une politique agricole commune grâce au traité de Rome. Objectif : garantir la sécurité alimentaire de l’Europe, assurer un niveau de vie décent aux agriculteurs par une modernisation des moyens de production et garantir la stabilité des marchés.

Mise en place en 1962, la PAC est extrêmement efficace : en 10 ans, par ses prix garantis et la protection des marchés, elle atteint ses objectifs. L’agriculture européenne peut nourrir les citoyens européens et le revenu des agriculteurs augmente.

D’autres perspectives se dessinent alors puisque à partir des années 70, les augmentations de la productivité sont telles que l’Europe devient excédentaire sur certains produits : lait, viande bovine, céréales… Il s’agit maintenant de stocker puis d’écouler les produits sur le marché mondial à l’aide de subventions qui lui coûtent très cher ! Et ceci, même quand certaines mesures sont prises comme l’instauration de quotas laitiers par exemple. En parallèle, l’Europe subit de fortes pressions internationales l’incitant à réduire sa protection des marchés.

1992 marque une évolution importante de la PAC. Les prix garantis sont largement diminués et cela est compensé par une aide versée à l’agriculteur en fonction des cultures en place ou du nombre de bovins. C’est ce qu’on appelle l’aide compensatoire. Le producteur ne touche ces aides que s’il « gèle » une partie de sa surface. Ce gel obligatoire va permettre de limiter l’offre, de réduire les stocks et de signer les accords du GATT en 1994 (futur OMC).

En 1999, le second pilier fait son entrée dans la PAC pour soutenir l’environnement et le développement rural.

Autre évolution importante de la PAC en 2003 : les aides sont maintenant versées en fonction du nombre d’hectares, indépendamment de la production mise en place. L’agriculteur touche alors ce qu’on appelle une droit à paiement unique, DPU sous réserve de respecter certaines conditions environnementales.

Classement aides agricoles de l'UE de 1992 à 2004

 

La PAC est donc aujourd’hui composée de deux piliers. Le premier porte les mesures de soutien aux marchés et aux revenus, dont la protection à l’importation et les dépenses d’intervention sur les marchés, alors que le second doit permettre de renforcer les mesures environnementales et de développement rural de la PAC (mesures agro-environnementales, zones défavorisées, installation, …). Le second pilier doit notamment répondre aux défis du climat, de la biodiversité, de la gestion de l’eau et des sols.

La PAC : ses impacts en Europe et ailleurs

 

Environnement

L’intensification de l’agriculture européenne, en partie guidée par la PAC, s’est faite au prix de fortes dégradations environnementales. Les réformes engagées depuis 1992 ont permis une sensibilisation à l’environnement, mais les programmes en faveur d’une agriculture plus durable restent insuffisants et peu incitatifs.

Que ce soit par le système des prix garantis ou d’aides directes, la PAC a encouragé des systèmes de production spécialisés, concentrés et intensifs et de plus en plus déconnectés des écosystèmes. On a ainsi assisté à :

- Une régression des prairies permanentes.

- Un raccourcissement des rotations avec de moins en moins d’espèces cultivées.

- Une « céréalisation » des assolements européens et de l’alimentation animale.

- Une utilisation accrue des pesticides, au cœur des systèmes de culture.

- Une concentration des productions.

Ces phénomènes ont conduit à une détérioration de la biodiversité sauvage comme domestique, une forte contribution de l’agriculture aux changements climatique et à la détérioration de la qualité de l’eau. (cf. agriculture, ça me concerne !)

Evolution populations d'oiseaux communs en Europe

Evolution des populations d’oiseaux communs en Europe, Agence européenne de l’environnement, 2010

 

Maintien des types d'habitats selon l'appartenance à des agroécosytèmes

Maintien des types d’habitats (issus de la directive Habitats) selon leur appartenance aux agroécosystèmes ou non

 

Contribution des secteurs, notamment l'agriculture aux émissions de GES

Agriculture et gaz à effet de serre, FNH et RAC, 2010

 

Comme les autres politiques sectorielles, la PAC doit intégrer les engagements environnementaux de l’Union Européenne. Parmi eux, l’eau et la biodiversité sont couverts par des directives depuis de nombreuses années. Ainsi, l’objectif de protection des eaux contre la pollution par les nitrates est fixé par la Directive Nitrates de 1991 et celui d’atteindre le bon état écologique des eaux en 2015 figure dans la Directive cadre sur l’eau (2000), objectif que la France ne pourra atteindre. Concernant les nitrates, la France encoure le risque d’une condamnation au niveau européen. De même l’engagement de 2001 de stopper le déclin de la biodiversité européenne d’ici 2010 s’est soldé par un constat d’échec, malgré l’existence du réseau Natura 2000.

Autres sources :

- Agence européenne de l’environnement 

- Agriculture et gaz à effet de serre : état des lieux et analyse, 2010, FNH, publication téléchargeable sur le site de la Fondation

 

Emploi

Avec 11,7 millions d’actifs (UTA, unités de travail annuel), l’emploi agricole représente 5,4 % de l’emploi total de l’UE-27 en 2008, notamment depuis l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie (2007).

Si le niveau moyen des revenus agricoles est préservé les bonnes années, malgré des diminutions du revenu réel agricole par travailleur familial, c’est au prix de très importantes restructurations impliquant une disparition d’actifs agricoles et une accélération de la concentration des exploitations. On estime que le maintien du revenu n’a été possible que grâce à :

-  une diminution de 16,4 % du nombre des exploitations de l’UE-15 de 2000 à 2007 et de 8,8 % dans celles de l’UE-27 de 2003 à 2007,

-  un agrandissement de celles qui restent,

- une intensification de la production,

- et un développement de la pluriactivité et de la diversification.

L'évolution des revenus et des emplois agricoles

Evolution des revenus et emplois agricoles entre 2000 et 2009.

En moyenne, 20% des exploitations reçoivent 80 % des aides directes, pour 59 % des superficies et seulement 25 % des emplois en 2008. Ainsi, l’efficacité de la politique de soutien des revenus est fortement contestable.

Les unités de travail annuel dans les exploitations dites professionnelles

Source : Le Monde agricole en tendance, MAAF, 2012

Autres sources :

Le Monde agricole en tendances, Ministère de l’agriculture – CEP, 2012

 

Revenu des agriculteurs

Les revenus agricoles connaissent des hauts et des bas en fonction de l’évolution des prix agricoles et des rendements. S’ils ont augmenté de 7% pour l’ensemble de l’Union européenne de 1995 à 2002, ils ne cessent de chuter depuis 2005. Le revenu réel agricole par travailleur familial a diminué de 1,8 % en 2008 puis de 11,6 % dans l’UE-27 en 2009, , ces baisses ayant été en France respectivement de 12,4 % et de 18,5 %.

La distribution inéquitable des aides directes est palpable à plusieurs niveaux :

- Entre pays européens : 91,3 % des aides du premier pilier (37,6 Md€) ont bénéficié aux 15 anciens états membres en 2008, dont 21,5 % (8,1 Md€) pour la France ;

- Entre régions : compte tenu de leur spécialisation, les régions de grandes cultures (Bassin parisien, East Anglia…) perçoivent davantage que les régions herbagères ou de fruits et légumes et dessinent ainsi une certaine géographie des aides ;

- Entre les systèmes de production : depuis 1992 les grandes cultures (céréales, oléagineux, betteraves…) et les « gros bovins » ont été les secteurs les plus « primés ». Plus le nombre d’hectares et de têtes de bétail était élevé, plus le portefeuille d’aides était fourni. A l’inverse, certains secteurs comme les fruits et légumes, la viticulture, ou les vaches laitières nourries à l’herbe ont été très peu soutenus. Ceci explique que deux fermes laitières de meme taille peuvent toucher des aides dans un rapport de un à quatre ;

- Entre les agriculteurs : une minorité – environ 20% d’entre eux – recoivent la plus grande part – environ 80% – et plus de la moitié des agriculteurs européens recoivent un paiement total qui ne dépasse pas 500 euros. Face à cela, 23 500 exploitations européennes ont touché plus de 100 000 euros en 2008.

Autres sources :

- Le Monde agricole en tendances, Ministère de l’agriculture – CEP, 2012  

 

Liens Nord Sud

Les subventions aux exportations vers les pays du Sud mises en place par la PAC ont entrainé une concurrence « déloyale » des produits agricoles européens exportés notamment sur les marchés des pays en développement. Cette concurrence de produits vendus à des prix inférieurs à leur cout de production, décourage les productions locales et les échanges entre les pays africains. Elle réduit aussi à néant les efforts de développement des filières agricoles financés par l’aide au développement de l’UE.

Les réformes successives de la PAC ont réduit les subventions aux exportations. En 2009, l’UE ne leur consacrait plus que 650 millions d’euros, soit 1,4 % des dépenses du 1er pilier, contre plus de 10 milliards dans les années 1980*. Pourtant les exportations agricoles continuent et la concurrence déloyale demeure… La hausse des aides directes aux producteurs a permis de diminuer les subventions aux exportations, tout en conservant la compétitivité des produits européens exportés. Le dumping est donc toujours présent. L’UE exporte aussi des produits agricoles hors normes qui ne peuvent être vendus sur le marché intérieur (pommes de terre et oignons par exemple) et des sous-produits de l’industrie agroalimentaire (ailes et croupions de volailles, et poules de réforme). Ces produits sans réelle valeur sont écoulés à des prix très bas et détruisent les filières de certains PED (Pays en développement).

Autres sources :

- Evaluation des impacts de la PAC sur les agricultures familiales des pays du Sud, CFSI, 2011

Les enjeux de la réforme

Au début de l’été 2013, l’Union Européenne doit acter la réforme de sa Politique Agricole Commune (PAC) pour les sept prochaines années. Une réforme européenne dont les conséquences peuvent paraître lointaines… mais qui nous concerne tous, au même titre que les 500 millions de consommateurs et les 11,7 millions d’agriculteurs européens !

L’UE-27 y consacrait en 2012 comme presque chaque année un peu plus de 50 milliards d’euros (soit 42% de son budget total) ; 9,5 milliards sont attribués à la France.

Au vu des tendances observées ces dernières années pour les enjeux environnementaux et sociaux, et des défis globaux et territoriaux auxquels est confrontée l’agriculture (changement climatique, qualité de l’eau, augmentation démographique, épuisement des ressources naturelles non renouvelables, santé, géopolitique), la période à venir est charnière et l’Europe a un rôle prédominent à jouer à travers la PAC.

De quelle agriculture voulons-nous pour répondre simultanément à tous les défis ?

Autres sources :

- « CAP Odyssey », le premier serious game sur la Politique agricole commune

- Agreste : Statistique, évaluation et prospective du Minsitère de l’agriculture 

 

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